Além do desejo expresso de Barack Obama de eliminá-lo; além dos atos de Donald Trump para intensificá-lo; apesar de ser uma política fracassada e condenada todos os anos pela esmagadora maioria dos países das Nações Unidas; apesar de ter sido criticado por líderes mundiais; apesar de as pesquisas indicarem repetidas vezes que a maioria dos americanos é a favor de uma aproximação com Cuba; apesar de todos esses fatos, o bloqueio contra Cuba só pode ser modificado pelo Congresso. Quando será eliminado? É uma pergunta a que se dedicam tanto políticos quanto acadêmicos, porque a resposta mudaria não apenas as relações entre dois Estados, mas a vida de milhões de pessoas.
Os novos caminhos inaugurados após 17 de dezembro de 2014 levaram ao restabelecimento das relações diplomáticas e à reabertura de embaixadas em Washington e Havana, à eliminação de Cuba como Estado patrocinador do terrorismo – lista redigida unilateralmente pelos Estados Unidos – e ao alívio de algumas restrições. Porém, o bloqueio continua em vigor, e o fato de que a decisão final depende de uma instituição tão heterogênea e polarizada quanto o Congresso dos EUA, converte o assunto em um labirinto de votações. Portanto, é essencial estudar o corpo legislativo, e tudo o que acontece lá com relação a Cuba.
A decisão de Barack Obama de mudar a política em relação a Cuba contou com o apoio de congressistas democratas e republicanos, setores econômicos poderosos e a maioria da opinião pública americana, mas ela também levantou críticas e mantém detratores intransigentes.
O 114º Congresso dos Estados Unidos, que tomou posse no Capitólio em 3 de janeiro de 2015, foi o cenário do confronto entre essas duas visões. Foram apresentados, paralelamente, projetos de lei que tentavam pavimentar o caminho para as relações bilaterais e outros que procuravam dificultá-las. A chegada à Casa Branca de Donald Trump reabriu um capítulo de hostilidade. Nesse contexto, o 115º Congresso, que iniciou suas sessões em janeiro passado, voltou a ser o cenário em que foram apresentados projetos de lei relacionados a Cuba. Até o momento, várias iniciativas foram introduzidas para aliviar ou levantar sanções econômicas, e permitir que os americanos fizessem turismo na ilha. Ao mesmo tempo, há outros apresentados que, se aprovados, seriam prejudiciais. O objetivo deste trabalho é analisar alguns deles, para tentar elucidar os interesses que os movem e as possibilidades que têm de serem aprovados.
Antecedentes: Cuba no 114º Congresso (2015-2016)
O bloqueio é regulado por uma rede de leis e ordens executivas. No caso da legislação, três se destacam: a Lei para a Democracia Cubana (conhecida como Torricelli, ou CDA por sua sigla em inglês), de 1992; a Lei para a Liberdade e a Solidariedade Democrática Cubana (Helms-Burton), de 1996; e a Lei de Reforma das Sanções Comerciais e Ampliação das Exportações, de 2000 (TSRA). Além disso, o Congresso promulgou outras disposições legais ao longo dos anos que impõem sanções a Cuba, incluindo restrições ao comércio, ajuda externa e apoio a instituições financeiras internacionais.[1]
Os esforços de alguns legisladores para corroer ou eliminar algumas dessas medidas são anteriores a 17 de dezembro de 2014, mas foi depois dessa data que eles adquiriram maior força e visibilidade. O Congresso se tornou um dos campos de batalha onde tem havido uma luta entre aqueles que apoiam a chamada “normalização” das relações com Cuba e aqueles que se opõem.[2]
Os temas priorizados pelos legisladores interessados na reaproximação têm sido a possibilidade de os americanos fazerem turismo em Cuba e as relações econômicas bilaterais, especialmente as exportações de produtos americanos – especialmente agrícolas – para Cuba.
Assim, por exemplo, em fevereiro de 2015, a senadora Amy Klobuchar, democrata do estado de Minnesota, apresentou um projeto legislativo bipartidário para eliminar as restrições de bloqueio ao comércio, viagens e transporte marítimo (S. 491: Freedomto Exportto Cuba Act of 2015). Nesse caso, não pretendia eliminar todo o arcabouço legal do bloqueio, que inclui sua natureza extraterritorial, mas apenas o que está relacionado às relações comerciais. Por sua vez, outra coalizão bipartidária de oito senadores apresentou um projeto de lei para eliminar as restrições de viagem à ilha (S.299: Freedom to Travel to Cuba Act of 2015). Chegou a contar com o apoio de 53 senadores, o que teria implicado em uma vitória no caso de votação, algo que nunca aconteceu.
No lado oposto à mudança, também havia iniciativas. Na Câmara, alguns dos legisladores tentaram utilizar a inclusão de cláusulas nas leis do orçamento federal para atacar a aproximação. Um exemplo muito divulgado foi a aprovação de um projeto de lei para alocar recursos para os Departamentos de Transporte e de Habitação, que continham restrições à expansão das viagens.
Em junho de 2015, por uma margem apertada de 216 votos a favor e 210 contra, a Câmara aprovou a Lei de Alocação de Fundos para Transporte, Habitação e Assuntos Urbanos para o ano fiscal de 2016, que incluiu uma cláusula sobre Cuba. Nela foi proibido o estabelecimento de novos serviços de transporte aéreo e a concessão de licenças a embarcações que pudessem desembarcar em portos localizados em propriedades de empresas norte-americanas que foram nacionalizadas pelo governo cubano após o triunfo da Revolução em 1959. Mario Díaz-Balart, representante dos setores de extrema-direita da comunidade cubano-americana, presidiu justamente a Subcomissão de Transportes, Habitação e Assuntos Urbanos da Comissão de Apropriações, onde começou a tramitar aquele projeto.
Dentro do Congresso, é comum incluir cláusulas especiais como parte de outros projetos de temas gerais, a fim de, dessa maneira, garantir sua aprovação. Nesse caso, eles sabiamente escolheram uma lei orçamentária, pois, ainda que o presidente se opusesse, ele não poderia vetar apenas a cláusula referente a Cuba, mas teria que rejeitar todo o projeto. E no caso dos orçamentos, eles eventualmente precisam ser ratificados. Contudo, essa cláusula sobre Cuba não foi aprovada no texto final da lei.
A rota de um projeto de lei no Congresso é longa. As iniciativas devem percorrer um caminho complexo antes de chegar ao Salão Oval. Eles atravessam por diferentes níveis de aprovação, tanto na Câmara dos Representantes quanto no Senado. As subcomissões, as comissões e depois a sessão plenária de ambas as câmaras devem dar a sua aprovação[3].
Quando o projeto chega à comissão proposta, esta pode reescrevê-lo na íntegra ou até mesmo se recusar a analisá-lo. Só se for aprovado pela comissão é discutido na sessão plenária. Uma vez lá, os líderes do partido da maioria decidem as prioridades que serão analisadas por ambas as câmaras. O cenário é ainda mais complexo na Câmara dos Representantes, uma vez que o partido da maioria escolhe o Orador (Speaker), que preside as sessões e tem o poder de decidir que projetos de lei serão discutidos.
Cada projeto deve ser aprovado tanto pela Câmara quanto pelo Senado, que seguem quase os mesmos passos para a sua análise, embora não necessariamente o façam simultaneamente, o que também pode atrasar o processo. Se no final do percurso as versões das duas câmeras não coincidirem, a Comissão de Conferências é convocada para reconciliar as propostas, e os resultados são devolvidos ao Senado e à Câmara dos Representantes.
Finalmente, para que um projeto seja enviado ao Presidente para assinatura e conversão em lei, é necessário que tanto a Câmara dos Representantes quanto o Senado o aprovem durante o curso de dois anos, em que dura o período das sessões. Por isso, muitos dos projetos encaminhados a Cuba que não foram aprovados durante o 114º Congresso estão sendo apresentados novamente no 115º.
2017: novo presidente e novo Congresso
Com a posse do novo Congresso dos EUA em janeiro de 2017, a questão cubana voltou a ser colocada dentro dos debates. Os temas prioritários continuam sendo as viagens e as relações comerciais, com ênfase na promoção de créditos para as exportações agrícolas.
Em 6 de janeiro, foi apresentada à Câmara a Lei “Liberdade de Viagem a Cuba 2017” (HR 351: Freedom to Travel to Cuba Act of 2017), pelo republicano pelo estado da Carolina do Sul, Marshall “Mark” Sanford, e conta para o apoio de 13 congressistas republicanos e 13 democratas[4].
Esse projeto de lei, em termos exatamente iguais, foi apresentado em 2015 na Câmara e no Senado. Naquele momento, apesar de obter o apoio de 131 representantes e 53 senadores, não passou no Subcomitê para o Hemisfério Ocidental, dentro da Comissão de Relações Exteriores, para a qual havia sido enviado após sua apresentação.
Seguindo a estratégia de resgatar os projetos que foram arquivados no congresso anterior, foi apresentado novamente em maio no Senado. Desta vez, a “Lei para a liberdade de viajar dos americanos para Cuba” (S. 1287: Freedom for Americans to Travel to Cuba Act of 2017) foi apresentada pelos senadores Jeff Flake, republicano pelo Arizona, e Patrick Leahy, democrata por Vermont. Tem o apoio de outros 53 senadores; deles, 42 democratas, 9 republicanos e 2 independentes. A legislação bipartidária acabaria com as restrições impostas pelas leis promulgadas em 1996 e 2000, que impedem cidadãos dos EUA e residentes legais de viajarem para Cuba. Também eliminaria as proibições de transações relacionadas a viagens, incluindo serviços bancários.
No dia em que apresentou a medida, Flake disse à imprensa que “são os americanos que são punidos pela proibição de viajar e não o governo cubano”[5]. Por sua vez, Leahy assegurou que “uma maioria bipartidária do Senado concorda que o governo federal não deve dizer aos americanos onde eles podem ou não viajar, especialmente para um pequeno país a só 90 milhas da Flórida”, e que a proibição de viagens não é justificada pela segurança nacional ou por interesses econômicos.[6]
Outro grupo de iniciativas está relacionado à possibilidade de revogar ou modificar algumas leis existentes que restringem as relações comerciais entre os dois países. Entre elas, destacam a “Lei de Comércio com Cuba de 2017” (H.R. 442: Cuba Trade Act of 2017 y S. 472: Cuba Trade Act of 2017), apresentada na Câmara por Tom Emmer, republicano de Minnesota, e no Senado por Jerry Moran, republicano do Kansas.
Um informe recente do Congressional Research Service – um instituto dedicado à elaboração de relatórios sobre temas de interesse no Congresso, para ajudar os legisladores na tomada de decisões – insiste na importância para os Estados Unidos do acesso ao mercado cubano[7]. De acordo com o texto, entre 2001 e 2016, Cuba comprou quase US$ 5,5 bilhões de dólares em produtos norte-americanos, principalmente agrícolas. Durante esses anos, os Estados Unidos foram o maior fornecedor de produtos agrícolas em Cuba, mas as exportações diminuíram entre 2009 e 2011, aumentaram novamente em 2012 e caíram a cada ano até 2015. Para 2016, houve um aumento de quase 37%. No primeiro trimestre de 2017, as exportações dos EUA para Cuba foram avaliadas em quase US$ 65 milhões, um aumento de 22% em relação ao mesmo período de 2016.
Por sua vez, o Departamento de Agricultura destacou em um informe de junho de 2015 a diminuição da participação dos EUA no mercado cubano, que passou de um máximo de 42% no ano fiscal de 2009 para apenas 16% em 2014[8]. O texto acrescenta que essa queda se deve “em grande parte a uma diminuição nas exportações de produtos básicos a granel nos Estados Unidos, à luz das condições de crédito favoráveis oferecidas pelos principais competidores”.
Entre os congressistas e entre os interesses econômicos que eles representam, existe um desejo de recuperar essas cotas de mercado que eles perderam. É por isso a insistência em promover projetos favoráveis às exportações. Daí, muitas vezes, essas iniciativas legislativas são levadas a cabo por representantes de estados ligados à exportação de produtos agrícolas.
Neste sentido, em janeiro de 2017, o representante Eric “Rick” Crawford, republicano de Arkansas, apresentou a “Lei para as Exportações Agrícolas para Cuba” (H.R. 525: Cuba Agricultural Exports Act), que propõe a modificação da TRSA. No Senado, uma proposta semelhante foi apresentada: a “Lei de Expansão da Exportação Agrícola de 2017” (S. 275: Agricultural Export Expansion Act of 2017), por Heidi Heitkamp, democrata pela Dakota do Norte. A “Lei para a liberdade de exportação para Cuba” (S. 1286: Freedom to Export to Cuba Act of 2017), de Amy Klobuchar, democrata por Minnesota, é outra das propostas apresentadas no Senado.
Os casos vistos até agora refletem como a política para Cuba dentro do Congresso tem um enfoque bipartidário, algo difícil de encontrar em outras questões, em um cenário em que elevados níveis de polarização são visíveis. A luta no Capitólio, no que diz respeito a Cuba, não é entre democratas e republicanos, uma vez que os interesses políticos e econômicos, que vão além das filiações partidárias, foram gerados após 17 de dezembro de 2014. Porém, não seria suficiente para a análise dividi-los entre “liberais” e “conservadores”, com os primeiros mais interessados em aproximar Washington e Havana. Um caso que o ilustra bem é o do senador Jeff Flake, que regularmente mantém posições muito conservadoras e, no entanto, tem sido um dos principais defensores da restauração das relações bilaterais.
Além disso, é notável a relação entre projetos de lei relacionados a Cuba no Congresso e as empresas agrícolas. A maioria dos projetos apresentados a esse respeito foram promovidos e apoiados pelos republicanos, muitos dos quais são beneficiários do financiamento proveniente do setor do agronegócio em suas campanhas eleitorais. Da mesma forma, estados específicos estão à frente de projetos dessa natureza, em alguns casos os que mais poderiam se beneficiar de uma normalização das relações econômicas.
Outro tema que interessa aos congressistas interessados em se aproximar de Cuba é o das telecomunicações. Para esse fim, foi apresentada a “Lei de Promoção Digital e Telecomunicações de Cuba de 2017 ou a Lei de Dados de Cuba” (H.R.498: Cuba DATA Act), que permitiria aos americanos exportar dispositivos de comunicação pessoais e serviços de telecomunicações para Cuba. Foi apresentado pelo deputado Kevin Cramer, um republicano da Dakota do Norte.
Porém, nem todas as tentativas de corroer ou eliminar o bloqueio nasceram depois de 17 de dezembro de 2014. O deputado José Serrano, democrata do estado de Nova York, apresentou em todos os congressos desde 1997 um projeto de lei para eliminar completamente o bloqueio.
Enquanto isso, no final de junho, foi apresentado um novo projeto referente a Cuba na Câmara dos Representantes, cujo objetivo é o levantamento total do bloqueio. Trata-se da “Lei de Normalização EUA-Cuba” (H.R.2966: United States-Cuba Normalization Act of 2017), apresentado por Bobby L. Rush, democrata de Illinois. Além disso, em agosto, a “Lei de Comércio EUA-Cuba de 2017” foi apresentada no Senado, que visa eliminar as leis Torricelli e Helms-Burton. A proposta foi apresentada por Ron Wyden, democrata pelo estado de Oregon.
Por outro lado, os legisladores que se opõem à mudança nas relações bilaterais, ou aqueles que historicamente se opõem a qualquer medida que favoreça a ilha, não permaneceram imóveis e apresentaram projetos específicos para endurecer as sanções. Assim, por exemplo, em fevereiro de 2017, eles lançaram um projeto de lei no Senado para modificar a proibição de reconhecimento pelos tribunais dos Estados Unidos de certos direitos relacionados a certas marcas ou nomes comerciais (S.259: No Stolen Trademarks Honored in America). Embora o texto do projeto não mencione Cuba diretamente, uma leitura permite entender que se refere à marca de rum “Havana Club”. A iniciativa foi apresentada pelo democrata Bill Nelson, da Flórida, com o apoio dos senadores cubano-americanos Marco Rubio, da Flórida, e Robert “Bob” Menéndez, de Nova Jersey.
O mesmo projeto foi apresentado na Câmara dos Representantes (H.R.1450 – No Stolen Trademarks Honored in America Act), pelo republicano Darrell E. Issa, da Califórnia, com o copatrocínio dos congressistas cubano-americanos da Flórida, Ileana Ross-Lethinen e Carlos Curbelo.
No entanto, sem dúvida, o projeto sobre Cuba que mais tem avançado na via legislativa é a “Lei de Segurança de aeroportos em Cuba” (H.R.3328: Cuban Airport Security Act of 2017), que foi aprovado pela Câmara dos Representantes em outubro. O que ele propõe é que a Comissão de Segurança Nacional da Câmara dos Representantes, a Comissão de Comércio, Ciência e Transporte do Senado e a controlador-geral dos Estados Unidos sejam informados dos aspectos de segurança em cada um dos aeroportos internacionais de Cuba. Segundo o texto da lei, deve-se conhecer, por exemplo, os detalhes do tipo de equipamento utilizado nos pontos de controle de detecção e ter uma análise dos pontos fortes e fracos de tais equipamentos, informações sobre o programa canino de cada aeroporto, a frequência de treinamento para pessoal de detecção e segurança, e a divulgação pública de certos acordos. Também se propõe que cidadãos cubanos não devem ser recrutados, contratados e treinados por entidades que sejam propriedades, operados ou controlados, no todo ou em parte, pelo Conselho de Estado, o Conselho de Ministros, o Partido Comunista, o Ministério das Forças Armadas Revolucionárias, o Ministério das Relações Exteriores ou o Ministério do Interior. Quem apresentou o projeto foi o republicano John Kakto, de Nova York, apoiada pelo republicano Michael McCaul, do Texas, e o democrata de origem cubana Albio Sires, de Nova Jersey.
Conclusões sobre os projetos de lei sobre Cuba no 115º Congresso dos Estados Unidos
Entre janeiro e novembro de 2017, foram apresentados no 115º Congresso Federal vários projetos favoráveis à reaproximação com Cuba, oriundos da Câmara dos Representantes e no Senado. Essas são propostas que, em sua maioria, não conseguiram avançar no 114º Congresso. Ainda que seja difícil chegar a conclusões finais sobre o que poderia ser o futuro dessas propostas, com o que vimos até agora podemos sintetizar algumas ideias.
Primeiramente, o interesse em eliminar as restrições de viagem para os cidadãos dos EUA permanece. Até agora, um projeto no Senado com esse fim é o que alcançou estágios mais altos de aceitação, já que, desde o dia de sua apresentação, contou com o apoio de 55 senadores.
Outro tema de interesse para os legisladores que podemos identificar a partir de suas propostas é o comércio, principalmente a promoção de créditos para exportações agrícolas para Cuba. Em menor escala, outros assuntos, como serviços de telecomunicações, estão presentes.
Um estudo a respeito de cada uma das iniciativas e das agendas que priorizam permite elucidar que elas são fundamentalmente destinadas a favorecer, em primeiro lugar, os interesses dos Estados Unidos, e a maioria não propõe anualmente o levantamento completo do bloqueio, mas aspectos específicos. Contudo, se aprovadas, significaria um alívio das sanções contra Cuba.
Porém, eles têm o caminho difícil. Os congressistas cubano-americanos, que atuavam na legislatura anterior promovendo projetos para impedir a reaproximação, continuam em cargos-chave, não apenas torpedeando as propostas favoráveis a uma reaproximação, mas apresentando projetos específicos com esse objetivo.
É importante ressaltar que quase todos os projetos apresentados em Cuba têm um consenso bipartidário, algo difícil de encontrar em relação a outras questões do atual Congresso, em que os sinais de polarização e conflito são cada vez mais visíveis.
Os estudos sobre o Congresso dos Estados Unidos e as propostas ali apresentadas em relação a Cuba são essenciais para entender as relações entre os dois países, para os quais é necessário manter um acompanhamento contínuo de sua evolução.
Fontes:
[1] Mais informações sobre as sanções dos EUA contra Cuba em: Rennack, Dianne E. e Mark P. Sullivan: “Cuba Sanctions: Legislative Restrictions Limiting the Normalization of Relations”, Congresional Research Center Report, 3 de Fevereiro 2017, em https://fas.org/sgp/crs/row/R43888.pdf (consultado em 3 de junho de 2017). [2] Informações mais detalhadas sobre os projetos relativos a Cuba apresentados na 114ª Congresso: Sullivan, Mark P.: “Cuba: Issues and Actions in the 114th Congress», Congressional Research Service Report, 18 de Janeiro 2017, em https://fas.org/sgp/crs/row/R43926.pdf (consultado em 3 de junho de 2017). [3] Mais informações sobre os procedimentos no Congresso em Olezsek, Walter J., Mark Olezsek, Elizabeth Rybicki e Bill Heniff Jr.: Congressional procedures and the policy process, Tenth Edition, age CQPress, Los Angeles, London, New Delhi, Singapore, Washington DC, 2016. [4] O número de copatrocinadores que têm uma iniciativa legislativa varia com o tempo, visto que outros podem ser adicionados. Para este trabalho, usei a cifra de 11 de novembro de 2017. [5] “Flake, Leahy Reintroduce Bill Restoring Freedom to Travel to Cuba», Press Releases, postado em 25 de maio 2017, em https://www.flake.senate.gov/public/index.cfm/press-releases?ID=1BD1A0FE-F753-4715-969B-9ACBEC2C0657 (acessado em 1 de junho de 2017). [6] Ibidem. [7] Sullivan, Mark P.: “Cuba: U.S. Policy in the115th Congress”, Relatório do Serviço de Pesquisa do Congresso, 18 de janeiro de 2017, em https://fas.org/sgp/crs/row/R43926.pdf (acessado em 1 de junho de 2017). [8] U.S. Department of Agriculture (USDA): “U.S. Agricultural Exports to Cuba Have Substantial Room for Growth”, Foreign Agricultural Service, International Agricultural Trade Report, 22 de junho de 2015, em http://www.fas.usda.gov/data/us-agricultural-exports-cuba-have-substantial-room-growth (consultado em 1 de junho de 2017).
